Ολομέλεια – Ομιλία περί του Σ/Ν για Καλή Νομοθέτηση

«Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης»

ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΜΟΥΣΟΥΡΟΥΛΗΣ: Κυρίες και κύριοι συνάδελφοι, κύριε Υπουργέ, καλή νομοθέτηση νοείται όταν το αποτέλεσμα έχει καθαρότητα, ακρίβεια, σαφήνεια και συνοχή. Αυτά τα τέσσερα χαρακτηριστικά, πρέπει να πληρούνται ως όροι, προκειμένου να νομοθετούμε με διαφορετικό τρόπο σε αυτήν τη χώρα.

Και αυτό δεν συμβαίνει σε κανένα νομοσχέδιο -όπως και να το εξετάσετε. Η κακή νομοθέτηση δεν είναι ένα αυτοδημιούργητο πρόβλημα. Εμείς φταίμε. Δεν έγινε από μόνο του.

Ας δούμε πώς ακριβώς νομοθετεί η χώρα. Θα μπορούσε κάλλιστα κάθε Υπουργός να ζητήσει ένα ενημερωτικό σημείωμα από τις υπηρεσίες του σχετικά με τις εμπειρίες νομοθέτησης των τελευταίων δέκα ετών.

Νομοθετούμε κατ’ αρχήν με τις ad hoc νομοπαρασκευαστικές επιτροπές των Υπουργείων με ή χωρίς τη βοήθεια του Νομικού Συμβούλου του Κράτους, πολλές φορές χωρίς τη βοήθεια αυτή. Δεύτερον, με τις διευθύνσεις νομοθετικού συντονισμού όπου υπάρχουν. Άλλα Υπουργεία έχουν, άλλα δεν έχουν. Τρίτον, με τις γνωστές εξωτερικές αναθέσεις σε διάφορα νομικά γραφεία. Τέταρτον, μέσω των συμβούλων των Υπουργών, των Υφυπουργών, των Γενικών Γραμματέων, που έχουν νομική κατάρτιση. Κι αυτοί, όμως, συμβάλλουν περιστασιακά στη νομοθέτηση -δεν εξετάζω την ποιότητα- αφού φεύγουν από τη διοίκηση.

Τα τελευταία δύο χρόνια υπάρχει και μία πέμπτη κατηγορία, που είναι τα νομοθετήματα καθ’ υπαγόρευσιν. Αντιλαμβάνεστε ότι εννοώ την εισαγόμενη νομοθέτηση από το εξωτερικό.

Ας σταθούμε στις τέσσερις πρώτες κατηγορίες. Καταρχήν δεν έχουν μόνιμο χαρακτήρα. Αυτό σημαίνει ότι η παραγωγή νομοθετικού έργου είναι αποσπασματική και, μάλιστα, η ποιότητα είναι διαφορετική διότι το έργο σε κάθε Υπουργείο είναι συνάρτηση του πώς ο Υπουργός αντιλαμβάνεται τη δουλειά αυτή.

Χρειάζεται, λοιπόν, ένας μόνιμος -σταθερός δηλαδή- και αποτελεσματικός μηχανισμός νομοπαρασκευαστικού έργου. Κατά τη γνώμη μου, αυτός ο μηχανισμός –θα δούμε αν τα γραφεία που θεσπίζονται με το νομοσχέδιο αυτό είναι κατάλληλα- μπορεί να κάνει τρεις δουλειές. Η πρώτη είναι η εκπόνηση του νόμου, η δεύτερη είναι ο ενδοκυβερνητικός συντονισμός και η τρίτη είναι η δημιουργία θεσμικής μνήμης. Οποιοσδήποτε νέος Υπουργός τοποθετηθεί σε ένα Υπουργείο δεν θα βρει θεσμική μνήμη. Πολύ σπάνια υπάρχει συγκροτημένη δομή που μπορεί να του δώσει στοιχεία για το νομοπαρασκευαστικό έργο.

Θα σας αναφέρω ένα πρόσθετο παράδειγμα. Είμαι εισηγητής της Νέας Δημοκρατίας στο νομοσχέδιο του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης για τα αγροτικά ακίνητα. Το νομοσχέδιο αυτό φιλοξενεί ρυθμίσεις για αυθαίρετα κτίσματα. Ρώτησα, λοιπόν, το συνεργάτη του Υπουργού: «Γιατί αυτά τα αυθαίρετα κτίσματα δεν τακτοποιήθηκαν –ως ρυθμίσεις εννοώ- όταν είχε κατατεθεί το νομοσχέδιο του Υπουργείου Περιβάλλοντος (ΥΠΕΚΑ);». «Γιατί το ΥΠΕΚΑ είχε πει τότε ότι δεν μπορούσε να φιλοξενήσει καμία άλλη ρύθμιση, δεδομένου ότι ήθελε ένα δικό του αυτοτελές νομοσχέδιο».

Έτσι, τα δυο Υπουργεία συνεργάζονται, εκ των υστέρων ανοίγοντας πορτάκι για άλλες ρυθμίσεις του ίδιου αντικειμένου.

Επιτρέψτε μου να σας πω δυο λόγια από την ευρωπαϊκή μου εμπειρία. Κακά τα ψέματα, πρακτικές καλής νομοθέτησης υπάρχουν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Θα σας αναφέρω το παράδειγμα της Νομικής Υπηρεσίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οποία είναι αρμόδια για το νομοθετικό και το νομοπαρασκευαστικό έργο.

Η Υπηρεσία αυτή αναφέρεται στον Πρόεδρο απ’ ευθείας, είναι δηλαδή εκτός διοικητικής δομής. Ποιος είναι ο λόγος; Όχι μόνο για να μπορεί να επιβάλλεται στις διάφορες γενικές διευθύνσεις – υπουργεία, αλλά και για να μην έχει και εξάρτηση από αυτές σε θέματα ποιότητας.

Η Νομική Υπηρεσία παρέχει οριζόντια υποστήριξη στις γενικές διευθύνσεις, για να μην αναζητούν μόνες τους υποστήριξη πχ με εξωτερικές αναθέσεις. Παράλληλα, παρέχει νομική υποστήριξη και στο ίδιο το Κολλέγιο των Επιτρόπων. Άρα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει μία ενιαία δομή -εξοικονομεί δηλαδή πόρους. Τέλος, λειτουργεί ως δικαστικός παραστάτης της. Πόσες είναι οι περιπτώσεις Υπουργείων που τρέχουν στο παρά δύο μιας δικαστικής εκκρεμότητας να αναζητήσουν νομική υποστήριξη, συνήθως έξω από το Υπουργείο, διότι είτε λείπει η θεσμική μνήμη είτε ο υφιστάμενος δικαστικός παραστάτης είναι ακατάλληλος;

Θα ήθελα στο σημείο αυτό να αναφερθώ στην υποδομή της νομικής υπηρεσίας. Διαθέτει ομάδα νομικών για την ποιότητα της νομοθεσίας, η οποία κάνει δύο δουλειές. Επιβεβαιώνει τη νομιμότητα, αλλά και τη συντακτική ποιότητα. Και αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό.

Έρχομαι τώρα στα Γραφεία Νομοθετικής Πρωτοβουλίας που θεσπίζετε. Για εμένα δεν πρόκειται να αλλάξει τίποτα. Εγώ θα πρότεινα ένα ειδικό σώμα νομικών, όχι σε κάθε Υπουργείο, αλλά στα βασικά Υπουργεία τα οποία παίρνουν το μεγαλύτερο βάρος νομοθετικού έργου της κυβέρνησης. Δεν χρειάζεται να αναπτυχθούν τέτοιου είδους δομές παντού. Το ειδικό σώμα πρέπει να έχει μετακλητό προϊστάμενο, οργανικές θέσεις, να μπορεί να προσλάβουν εξειδικευμένους νομικούς ή και να αποσπάσει. Ποιος, όμως; Όχι, κατά το δοκούν κάθε Υπουργείο ή κάθε Υπουργός, αλλά η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης να αναλάβει τον συντονισμό, τη στελέχωση και την υποστήριξη αυτού του ειδικού σώματος στα Υπουργεία που έχουν βαρύ νομοθετικό έργο. Έχει πολύ μεγάλη σημασία αυτό. Παράλληλα, πρέπει να παρέχεται σε αυτό το ειδικό σώμα και συνεχής εκπαίδευση και συνεχής κατάρτιση.

Υπάρχει το Πρόγραμμα Διοικητικής Μεταρρύθμισης του ΕΣΠΑ, το οποίο θα μπορούσε κάλλιστα να τα χρηματοδοτήσει όλα αυτά.

Εγώ νομίζω ότι η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης θα μπορούσε να παίξει ένα συνδετικό ρόλο μεταξύ των Υπουργείων με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, αρκεί να υπάρχουν και άλλου είδους υποδομές: για παράδειγμα, ένα ολοκληρωμένο πληροφοριακό σύστημα, όπως η βάση δεδομένων EuroLex. Τώρα χρησιμοποιείται η «Νόμος», που είναι μία ιδιωτική βάση δεδομένων.

Ένα τέτοιο σύστημα θα μπορούσε, πρώτον, να διευκολύνει την κωδικοποίηση. Και για εμένα η καλύτερη κωδικοποίηση σε ένα νομοσχέδιο είναι να καταργούνται όλα τα προηγούμενα και ξεκινάμε από την αρχή. Έτσι κάναμε στον επενδυτικό νόμο, στον ν. 3299/04. Δεύτερον, το πληροφοριακό σύστημα θα μπορούσε να βοηθήσει στην καλύτερη παρακολούθηση των κανονιστικών πράξεων, όχι μόνο από πλευράς χρονοδιαγράμματος, δηλαδή των προεδρικών διαταγμάτων, των κοινών υπουργικών αποφάσεων, των διαφόρων υπουργικών αποφάσεων. Θα μπορούσε παράλληλα να αναπτυχθεί και ένα σύστημα intranetμεταξύ των Υπουργείων, να ξέρουμε δηλαδή πότε πρέπει να εκδοθεί μία τέτοια απόφαση και να μην την ψάχνουμε. Τρίτον, θα μπορούσε να κάνει τον έλεγχο των αλληλοεπικαλύψεων. Αυτός σήμερα γίνεται μόνο κατά τύχη και ίσως από την Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής.

Τέλος –και κλείνω με αυτό- νομίζω ότι αυτές οι προτάσεις μου μπορούν να ενσωματωθούν και στο υφιστάμενο νομοσχέδιο, τουλάχιστον στην εφαρμογή του, προκειμένου να περιοριστεί η αυθαιρεσία και να τηρήσουμε την απόλυτη αναγκαιότητα που είπα στην αρχή: δηλαδή να έχουμε νομοθετικές ρυθμίσεις με καθαρότητα, ακρίβεια, σαφήνεια, αλλά και εσωτερική συνοχή. Ευχαριστώ.