Αλλαγή νοοτροπίας και κοινή προσπάθεια, όχι ‘μπαλάκι ευθυνών’

Δημόσια έργα : αλλαγή νοοτροπίας και κοινή προσπάθεια, όχι ‘μπαλάκι ευθυνών’

Το θέμα των δημοσίων έργων έρχεται στη συζήτηση κάθε φορά που καιρικά φαινόμενα αναδεικνύουν το “εφήμερο” ορισμένων από αυτά.

Αν κάποιος αναζητήσει  το πρόβλημα πχ της κακής ποιότητας, θα γυρίσει πίσω στην έλλειψη πόρων και τα λάθη του προϋπολογισμού του έργου (με την ανάγκη “υπερβάσεων” να διαφαίνεται στον ορίζοντα), από εκεί στην “κακή μελέτη” που μας έβγαλε εκτός προϋπολογισμού, η οποία, όμως, απαιτούσε περισσότερα χρήματα για να είναι ορθή αλλά και στον ίδιο τον Κύριο του έργου (ο εντολέας από τη διοίκηση, ο Δήμος, η Νομαρχία, η Περιφέρεια κλπ) ο οποίος, στην πορεία, άλλαξε γνώμη για το μέγεθος ή τις προδιαγραφές ή την τοποθεσία του έργου και, επομένως, έπρεπε και η μελέτη να αλλάζει διαρκώς… Ο δε εντολέας άλλαξε γνώμη ή δεν είχε σαφή γνώμη, γιατί ο σχεδιασμός του έργου, δυστυχώς, δεν έγινε σύμφωνα με τους κανόνες της τέχνης και της επιστήμης. Ένα ατελείωτο γαϊτανάκι αναξιοπιστίας έναντι των πολιτών, που ουδόλως ενδιαφέρονται ποιος, αν και γιατί φταίει περισσότερο.

Τα έργα εκτός από χρήματα, χρειάζονται ωρίμανση. Δηλαδή για να είναι έτοιμα να κατασκευαστούν, πρέπει να έχει ακολουθηθεί μια σοβαρή διαδικασία. Πρέπει να ξέρουμε γιατί θέλουμε το έργο, ποιους και πώς θα εξυπηρετήσει, με ποιες προδιαγραφές θα γίνει και πόσο θα κοστίσει, ποιος θα το συντηρεί και θα το λειτουργήσει όταν κατασκευαστεί. Μετά, χρησιμοποιώντας ένα υγιές, νόμιμο και σαφές θεσμικό πλαίσιο, απευθυνόμαστε στην αγορά παρουσιάζοντας τις απαιτήσεις μας και καλούμε μελετητές και κατασκευαστές για τη δική τους συμβολή στο καλύτερο δυνατό κόστος και ποιότητα.

Οι προϋποθέσεις είναι λοιπόν πολλές : εντολείς με προγραμματισμό και σχέδιο, ενημερωμένες και τεχνικά άρτιες υπηρεσίες, σαφές θεσμικό πλαίσιο, συμβατό με τους σχετικούς Κοινοτικούς κανόνες αλλά και με τη διάρθρωση του κατασκευαστικού κλάδου στη χώρα μας, επιβλέποντες χωρίς εξαρτήσεις και με ουσιαστικές αρμοδιότητες και δυνατότητες κλπ.

Η επιστροφή στην πραγματικότητα όμως λέει ότι, πολλές φορές, τα έργα “ωριμάζουν” μέσα από διαδικασίες που επιδρούν πολλαπλασιαστικά στο κόστος και στο χρόνο ολοκλήρωσης και με ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους που είναι ανεπαρκείς για την προετοιμασία, τη διοίκηση και τον έλεγχό τους (ποιοτικό, οικονομικό και λειτουργικότητας). Η μείωση του πλήθους των συμβάσεων με την αύξηση του μεγέθους των έργων, η διασφάλιση του οικονομικού και τεχνικού αντικειμένου του έργου χωρίς να αλλάζει στην πορεία η μελέτη και το τίμημα, ο έλεγχος των μελετών και η εμπλοκή του μελετητή μέσα από την παρακολούθηση της εφαρμογής της μελέτης ως την ολοκλήρωση του έργου, ο ποιοτικός έλεγχος σε όλες τις φάσεις της πορείας του, αν και τα τελευταία χρόνια ενσωματώθηκαν στη νομοθεσία, δεν έχουν αποδώσει ακόμα ορατά αποτελέσματα.

Τα τεύχη δημοπράτησης των έργων δεν έχουν – πλην ελαχίστων εξαιρέσεων – την απαιτούμενη πληρότητα γιατί σπάνια ακολουθείται η ορθή αλληλουχία μελετών που επιβάλει η νομοθεσία για την εκπόνησή τους, ανάλογα με το είδος του έργου. Σημείο το οποίο έχει μεν κατηγορηθεί ως αυστηρό και ενδεχομένως δύσκολο να τηρηθεί υπό το παρόν θεσμικό πλαίσιο, αλλά που όμως είναι η “ρίζα του κακού”. Οι Κοινοτικοί ελεγκτές ουδέποτε κατανόησαν τι σήμαινε “δεν ήμασταν βέβαιοι ότι θα χρειαστούμε άλλους δύο πυλώνες για αυτή τη γέφυρα”, δεν διανοούνταν πώς το έργο δεν μελετήθηκε σωστά, ότι δημοπρατήθηκαν τέσσερις πυλώνες και τώρα ζητούνται έξι, ότι θα πρέπει με την ίδια ποιότητα να χωρέσουν έξι πυλώνες στον προϋπολογισμό των τεσσάρων, ή γιατί να πληρώσουν ένα έργο που, όπως συχνά μας έλεγαν στο Υπουργείο Οικονομίας, “αλλιώς σχεδιάστηκε, αλλιώς δημοπρατήθηκε, αλλιώς ανατέθηκε και, τελικά, αλλιώς κατασκευάστηκε”.

Σε επιστολή του, το 2002, προς τον τότε Υπουργό Οικονομίας, ο αρμόδιος Επίτροπος ανέφερε ότι με βάση ελέγχους που έγιναν από τις υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο Ταμείο Συνοχής, κάθε έργο που ελέγχθηκε είχε δημοπρατηθεί με ελλιπείς ή ανεπαρκείς μελέτες. Η πρακτική αυτή είχε ως αποτέλεσμα, πάντα κατά τον Επίτροπο, “η σύναψη μίας σύμβασης να μην είναι το τέλος μίας διαδικασίας, αλλά η αρχή διαπραγματεύσεων με τους εργολήπτες η οποία κατέληγε σε απευθείας ανάθεση σημαντικής πρόσθετης χρηματοδότησης χωρίς διαγωνισμό, ή στην αποδοχή σημαντικής μείωσης των ποσοτήτων των εργασιών των έργων χωρίς να αναθεωρούνται αντίστοιχα οι οικονομικοί όροι της σύμβασης”.

Ακούγεται αυστηρό; Προσθέστε σε αυτά, ότι την πρώτη φορά που καταγράφηκε με επίσημο και συντεταγμένο τρόπο η ποιότητα των δημοσίων έργων στη χώρα, την περίοδο 1997-1999, το 57% των δημοσίων έργων είχαν προβλήματα ποιότητας. Πάνω από τα μισά έργα. Μόνο όταν η Ε.Ε. απείλησε – και σε πολλές περιπτώσεις το έκανε – ότι θα αναιρέσει τη χρηματοδότηση για τα έργα αυτά, ο τεχνικός κόσμος της χώρας άρχισε να “συμφωνεί” στο να ελέγχεται για τα ποιοτικά χαρακτηριστικά των έργων που παραδίδει. Μετά από πολλή προσπάθεια και πολλές διενέξεις, φτάσαμε στους ελέγχους του τέλους του 2005 να δείχνουν βελτίωση στην ποιότητα για τα έργα του Γ΄ΚΠΣ, με το 90,60% του ευρέως δείγματος να μην έχει καθόλου αστοχίες, ή αστοχίες με επουσιώδη χαρακτήρα (καλύτερη κατηγορία της αξιολόγησης). Στη χειρότερη κατηγορία όπου οι αστοχίες είναι σοβαρές και μη ανατάξιμες, κατατάχθηκε μόλις το 0,28% των έργων, τα οποία και δεν συγχρηματοδοτήθηκαν.

Αυτά για τη βελτίωση της ποιότητας, γιατί τα θέματα κόστους και τα προβλήματα δημοπράτησης λόγω του θεσμικού πλαισίου που ίσχυε προ του 2004 και δεν ήταν συμβατό με την Κοινοτική νομοθεσία, είναι μια υπόθεση με λιγότερο ευχάριστο τέλος.

Σε κάθε περίπτωση, είναι γεγονός ότι οι Κοινοτικοί πόροι, όπως ελπίζω ότι φάνηκε από τα προαναφερθέντα, υπήρξαν μια “θεόσταλτη” παρέμβαση. Όχι μόνο λόγω του μεγέθους τους αλλά διότι υποχρέωσαν τη δημόσια διοίκηση (και εννοώ όλα ανεξαιρέτως τα επίπεδα) όταν διαχειρίζεται χρήματα του Έλληνα αλλά και του Ευρωπαίου φορολογούμενου να είναι πιο σοβαρή. Είναι επίσης γεγονός ότι αυτό έγινε μερικές φορές με τρόπο που βοήθησε κάποιους τομείς, αλλά δεν μπόρεσε να παρέμβει σε άλλους: πχ το Γ΄ΚΠΣ έδωσε περισσότερη έμφαση σε μηχανισμούς ελέγχου και λιγότερη σε μηχανισμούς υλοποίησης. Για το ΕΣΠΑ 2007-2013 προβλέφθηκαν μηχανισμοί υλοποίησης, έμφαση στο επίπεδο του περιφερειακού σχεδιασμού, τεχνογνωσία στις υπηρεσίες παραγωγής δημοσίων έργων και πολλά άλλα.

Η σημερινή κυβέρνηση έχει εκδηλώσει προθέσεις αναίρεσης όλων αυτών των πρωτοβουλιών. Δεν γνωρίζω εάν διαβλέπει τι θα προσφέρει η “επιστροφή στο παρόν”. Δεν χρειάζεται να βελτιωθεί η κατάσταση; Δεν χρειάζονται υποστήριξη οι αρμόδιοι για την παραγωγή έργων, ειδικά στην περιφέρεια, ώστε να κάνουν τη δουλειά τους καλύτερα, να μη βρίσκουν πεδίο δράσης οι κερδοσκόποι και όλοι να απολαμβάνουμε μια ώρα αρχύτερα έργα που δεν τα παρασύρουν οι χείμαρροι; Αναμένω με ιδιαίτερο ενδιαφέρον και αγωνία τις εξελίξεις στον τομέα αυτό.

Στο πλαίσιο αυτό, ο ορθός σχεδιασμός είναι το μείζον θέμα. Άλλωστε, ο όρος “σχεδιασμός” είναι πολύ ευρύτερος από την κατάρτιση των τεχνικών μελετών που ήταν και η κρατούσα αντίληψη όλα αυτά τα χρόνια. Την ίδια σημασία πιστεύω ότι έχουν και δυο ακόμη ζητήματα : Πρώτον, ο δραστικός περιορισμός της διακριτικής ευχέρειας των εμπλεκόμενων υπηρεσιών, κυρίως μέσω της θέσπισης αυστηρότατων διαδικασιών λήψης αποφάσεων για τις περιπτώσεις εκείνες όπου, δικαιολογημένα και νόμιμα, αιτείται η τροποποίηση μιας σύμβασης και δεύτερον, η εισαγωγή και σταδιακή διάχυση βασικών αρχών διοίκησης έργων σε όλο το φάσμα των εμπλεκομένων σε έργα πολιτικού μηχανικού π.χ. εισαγωγή και χρήση τεχνικών χρονικού προγραμματισμού και διαρκούς ελέγχου της τήρησής του, κοστολογικός προγραμματισμός και διαρκής επικαιροποίηση του τελικού εκτιμώμενου κόστους κλπ.

Γράφοντας όλα αυτά θυμήθηκα έναν Αμερικανό project manager ο οποίος εργαζόταν για την Bechtel , σύμβουλο της ΑΤΤΙΚΟ ΜΕΤΡΟ ΑΕ, να μου λέει: “ ο εργολάβος είναι όπως το πουλί, αν το σφίξεις πολύ θα πεθάνει και θα παρατήσει το έργο, αν το αφήσεις πολύ χαλαρό θα πάρει θάρρος και θα φορτώσει το έργο με αδικαιολόγητες δαπάνες”.

Η ισορροπία είναι πράγματι λεπτή. Μια λύση θα μπορούσε να είναι η θεσμοθέτηση “Ειδικού Συντονιστή Έργου” με αρμοδιότητα την εφαρμογή και επίσπευση των διαδικασιών προγραμματισμού, μελέτης και εκτέλεσης ενός έργου σε επίπεδο υπηρεσιών, μελετητών και αναδόχων. Ο Συντονιστής θα πρέπει, απαραίτητα, να είναι φυσικό ή νομικό πρόσωπο εκτός του φορέα υλοποίησης, να μη συμμετέχει στη διαδικασία παραγωγής του έργου αλλά να είναι σε θέση, από πλευράς εντολής και προσόντων, να κινητοποιεί  την υπηρεσία, να εντοπίζει κάθε στάδιο που είναι απαραίτητο για την παραγωγή του έργου, να προγραμματίζει την έγκαιρη έναρξη του, να καταρτίζει το χρονοδιάγραμμα του σε συνεργασία με τις υπηρεσίες, να παρακολουθεί συστηματικά την τήρησή του και να ενημερώνει το φορέα χρηματοδότησης και την αρμόδια Ειδική Υπηρεσία Διαχείρισης του Προγράμματος στο οποίο είναι ενταγμένο το έργο για την εξέλιξή του. Για να είναι ο Συντονιστής απολύτως ισχυρός έναντι των υπηρεσιών τις οποίες υποστηρίζει αλλά και του αναδόχου τον οποίο παρακολουθεί, ο εντολέας του θα πρέπει απαραίτητα να είναι ο φορέας χρηματοδότησης του έργου.

Το ζητούμενο, πάντως, είναι ένα : τα έργα να συνάδουν με συγκεκριμένες στρατηγικές, να ιεραρχούνται σωστά, να έχουν τεχνική ωριμότητα και να υλοποιούνται από τον κατάλληλο φορέα ώστε να μην αποτυγχάνουν ποιοτικά, κοστολογικά και χρονικά. Όταν, οι υπηρεσίες δεν λειτουργούν σωστά, όταν δεν γνωρίζουν προς ποια κατεύθυνση εξελίσσονται οι Κοινοτικές πολιτικές στον τομέα τους, δεν θα μπορέσουν ποτέ να βοηθήσουν την πολιτική ιεραρχία να κάνει τις ορθές επιλογές.  Και εδώ χρειάζεται συστράτευση όλων εκείνων που θεωρούν την ανάδειξη των εγγενών αδυναμιών Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, ως αφορμή για τον οργανικό, διοικητικό και χρηματοοικονομικό ανασχεδιασμό της. Αλλά και εκείνων που πιστεύουν ότι Διοίκηση και Αυτοδιοίκηση οφείλουν να μεριμνούν για την παροχή του έργου και της υπηρεσίας στις τοπικές κοινωνίες με τους καλύτερους όρους για την οικονομία και το κοινό καλό, και όχι απαραίτητα για την παραγωγή του, σταθμίζοντας με νηφαλιότητα και αντικειμενικότητα τις πάντοτε σοβαρές και μεγάλες ανάγκες των πολιτών. Αλλά αυτό είναι μια άλλη μεγάλη συζήτηση και αφορά στις συμπράξεις του δημόσιου με τον ιδιωτικό τομέα.

Το σίγουρο είναι ότι υπάρχουν ακόμα αδυναμίες σχεδιασμού, εκτέλεσης και εποπτείας των έργων, ώστε αυτά να ολοκληρώνονται εντός πολύ συγκεκριμένων χρονοδιαγραμμάτων και χωρίς μεταβολές κόστους και ποιότητας. Όλα αυτά προϋποθέτουν οργάνωση, ταχύτητα, αποτελεσματικότητα, “ανοιχτές” νοοτροπίες, αναζήτηση καινοτόμων λύσεων. Οι δικαιολογίες έχουν τελειώσει. Ξέρουμε τι φταίει, ας τα βάλουμε στη σειρά να τα λύσουμε. Συνολικά, όχι να δείχνει ο ένας κρίκος της αλυσίδας τον άλλο.

Κωστής Μουσουρούλης