ARGO BRUSSELS HELLENIC NETWORK – Βρυξέλλες, Cercle Gaulois
Κυρίες και κύριοι, Αγαπητές φίλες και φίλοι της Αργούς,
Η Ιστορία, καταγράφει μεν τα πάντα, αλλά έχει επιλεκτική μνήμη. Θυμάται μια κρίσιμη απόφαση, μια ψήφο, ένα «ναι» ή ένα «όχι». Θυμάται αυτόν που πλήρωσε το τίμημα ή καρπώθηκε το όφελος. Πώς όρισε το πρόβλημα που τον οδήγησε στην απόφαση; Ποιες λύσεις εξέτασε; Ποια δεδομένα έλαβε υπόψη; Ποιες προειδοποιήσεις αγνόησε; Όλα αυτά, συχνά, μένουν στη σκιά. Για αυτά θα μιλήσω απόψε, επιχειρώντας την ανατομία της απόφασης.
Πριν προχωρήσω, θέλω να ευχαριστήσω τον Σπύρο Παππά για την τιμή και όλους εσάς για την παρουσία σας στη φιλόξενη Αργώ. Με πολλούς έχουμε κοινές εμπειρίες από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς, ενώ με ορισμένους μοιραστήκαμε ευθύνες στην Ελλάδα. Οι περισσότεροι, λοιπόν, γνωρίζετε τις αλλεπάλληλες διαδρομές μου ανάμεσα στις Βρυξέλλες και την Αθήνα: από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην ελληνική διοίκηση, έπειτα στη Βουλή και στην κυβέρνηση, ξανά στην Επιτροπή, ξανά στη διοίκηση και τώρα, πάλι στις Βρυξέλλες, αυτή τη φορά στην Ευρωπαϊκή ΟΚΕ.
Αν υπήρχε κάρτα μιλίων για όλες αυτές τις διαδρομές, θα ήμουν ήδη Gold member!!
Περνώντας από πολλές θέσεις – του εισηγητή, του ελεγκτή, του διαπραγματευτή, εκείνου που αποφασίζει, αλλά και εκείνου που ψηφίζει ή εφαρμόζει αποφάσεις που έλαβαν άλλοι, διαπίστωσα δύο πράγματα: Πρώτον, όπου κι αν κάθεσαι στο τραπέζι, η δουλειά του απέναντι σου φαίνεται πάντα ευκολότερη – ιδίως όταν την κάνει καλά. Δεύτερον, το ίδιο ζήτημα φαίνεται διαφορετικό ανάλογα από ποια θέση το κοιτάς – κάτι που ο Αμερικανός ποιητής Wallace Stevens το έχει αποδώσει μοναδικά στο «Δεκατρείς τρόποι να κοιτάξει κανείς έναν κότσυφα».
Αυτή η διαφορά οπτικής γίνεται αισθητή στη μετάβαση από τις Βρυξέλλες στην Αθήνα. Στις Βρυξέλλες εξετάζεις κυρίως τι πρέπει να γίνει, μέσα από αριθμούς, κανόνες και προϋποθέσεις. Στην Αθήνα αναμετριέσαι με το πώς αυτό μπορεί να γίνει πράξη, μέσα σε συγκεκριμένες πολιτικές, οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες.
Εκεί ακριβώς, στο πεδίο της εφαρμογής, το policy συναντά το politics. Όπως έχει επισημάνει και ο Σπύρος Παππάς, πρόκειται για δύο διαφορετικές έννοιες που στα ελληνικά αποδίδονται με την ίδια λέξη: “πολιτική”. Το politics αφορά τον πολιτικό ανταγωνισμό, τους συσχετισμούς και τις αντιπαραθέσεις που καθορίζουν τι είναι πολιτικά εφικτό. Ή, όπως λέει ένας γνωστός αφορισμός, «politics είναι ό,τι δεν μπορείς να εξηγήσεις με τη λογική». Το policy, αντίθετα, αφορά το περιεχόμενο της δημόσιας πολιτικής: πώς διαμορφώνεται, πώς αποφασίζεται και πώς εφαρμόζεται.
Τι εννοούμε, όμως, όταν μιλάμε για δημόσια πολιτική; Ο Σπύρος Παππάς μάς παραπέμπει στον ορισμό του Μιχαήλ Δεκλερή: «ένα σύστημα αποφάσεων και δράσεων με σκοπό την επίλυση ενός δημόσιου προβλήματος». Στην πράξη, πρόκειται για μια αλυσίδα αποφάσεων και πράξεων, τόσο ισχυρή όσο ο πιο αδύναμος κρίκος της. Και αυτός δεν είναι η στιγμή της ανακοίνωσης της απόφασης. Αντίθετα, είναι η πιο ορατή στιγμή της: συνήθως παρουσιάζει ως ηρωική, τα φώτα στρέφονται επάνω της και τα μέσα ενημέρωσης αναζητούν νικητές και ηττημένους – μέχρι να τη σκεπάσει η επόμενη είδηση. Η διαδρομή μιας απόφασης, όμως, αρχίζει πολύ νωρίς – όταν τίθεται ο στόχος – και ολοκληρώνεται αργότερα, όταν φανεί στην πράξη αν και σε ποιον βαθμό επιτεύχθηκε.
Αυτό περιγράφει ο καθηγητής της νομικής Νέστωρ Κουράκης στη μελέτη του «Κωνσταντίνος Καραμανλής: Τα προσωπικά χαρακτηριστικά ενός πολιτικού ηγέτη». Ο Κουράκης τον σκιαγραφεί ως έναν ηγέτη που «έθετε μακρόπνοους, ενοραματικούς στόχους και τους υπηρετούσε έως την τελική πραγμάτωσή τους», στηριζόμενος σε «ενδελεχή εκτίμηση των δεδομένων, μεθοδικό αλλά αδογμάτιστο σχεδιασμό, σαφές χρονοδιάγραμμα, προσαρμοστικότητα και αίσθηση του καίριου».
Τη μέθοδο αυτή αναλύει ο Κωνσταντίνος Τσάτσος στο βιβλίο «Ο άγνωστος Καραμανλής – Μια προσωπογραφία (1984)», διακρίνοντας επτά στάδια που ακολουθούσε ο Καραμανλής: 1) Απομόνωση των καίριων στοιχείων του προβλήματος. 2) Εξέταση των πιθανών εκβάσεων και επιπτώσεων. 3) Μελέτη ακόμη και λύσεων που ο ίδιος δεν συμπαθούσε. 4) Ακρόαση των απόψεων συνεργατών και ειδικών. 5) Λήψη τελικής απόφασης από τον ίδιο. 6) Επιλογή των καταλληλότερων ανθρώπων για την υλοποίησή της. 7) Συστηματική παρακολούθηση της εφαρμογής μέχρι την ολοκλήρωση του έργου. Το έβδομο στάδιο έχει ιδιαίτερη σημασία, γιατί η ευθύνη δεν τελειώνει με τη λήψη της απόφασης. Όπως γράφει ο Τσάτσος, ο Καραμανλής «παρακολουθούσε την εκτέλεση των αποφασισμένων ως την πλήρη συντέλεση ενός σκοπού ή ενός έργου».
Από αυτή την αφετηρία, και αντλώντας από τη δική μου εμπειρία, ας δούμε τη διαδρομή μιας πολιτικής απόφασης σαν ένα θεατρικό έργο που εκτυλίσσεται σε επτά αλληλένδετες πράξεις. Καθεμιά επηρεάζει όσες ακολουθούν και μπορεί να μας αναγκάσει να επιστρέψουμε σε όσες προηγήθηκαν. Όλες, όμως, κρίνονται με το ίδιο σταθερό μέτρο: το αποτέλεσμα.
Πράξη πρώτη: Ο ορισμός του προβλήματος
Ο τρόπος με τον οποίο ορίζεται ένα πρόβλημα προδιαγράφει, σε σημαντικό βαθμό, την κατεύθυνση της δημόσιας πολιτικής. Ας πάρουμε το παράδειγμα της ανεργίας. Αν την ορίσουμε ως έλλειψη θέσεων εργασίας, θα επιδιώξουμε τη δημιουργία περισσότερων. Αν τη δούμε ως αναντιστοιχία ανάμεσα στις ανάγκες της παραγωγής και τις δεξιότητες των ανθρώπων, θα στραφούμε στην εκπαίδευση και την κατάρτιση. Το ίδιο ισχύει για τη γραφειοκρατία. Αν τη θεωρήσουμε ως μια αναπόφευκτη συνέπεια της λειτουργίας του κράτους, θα αρκεστούμε στη διαχείρισή της. Αν τη δούμε ως σώρευση περιττών υπογραφών ή διαδικασιών και επαναλαμβανόμενων ελέγχων που δεν προσθέτουν ασφάλεια, θα εντοπίσουμε αυτές που χρήζουν απλούστευσης, αλλαγής ή κατάργησης.
Ο ορισμός του προβλήματος, όμως, δεν εξαρτάται μόνο από τον τρόπο με τον οποίο το προσεγγίζουμε, αλλά από την ποιότητα των στοιχείων που θα μας επιτρέψουν να το δούμε στις πραγματικές του διαστάσεις και να μην εγκλωβιστούμε σε υποθέσεις . Φανταστείτε, λοιπόν, ότι εμφανίζεται στα κοινωνικά δίκτυα ένα βίντεο που φαίνεται να καταγράφει ένα σοβαρό επεισόδιο στα ελληνοτουρκικά σύνορα. Μέσα σε λίγα λεπτά αναπαράγεται από χιλιάδες λογαριασμούς. Τα μέσα ενημέρωσης ζητούν εξηγήσεις και η κοινή γνώμη απαιτεί αντίδραση, πριν ακόμη εξακριβωθεί αν το υλικό είναι αυθεντικό ή αλλοιωμένο. Πρόκειται για εχθρική ενέργεια; Για μεμονωμένο περιστατικό; Για επιχείρηση παραπληροφόρησης; Ή για έναν συνδυασμό πραγματικών και κατασκευασμένων στοιχείων; Αν ο πολιτικός αντιδράσει βιαστικά, κινδυνεύει να προκαλέσει κλιμάκωση. Αν περιμένει να βεβαιωθεί, μπορεί να είναι αργά. Καλείται, επομένως, μέσα σε ένα τεράστιο όγκο πληροφοριών, να διακρίνει ποιες είναι οι αξιόπιστες και κρίσιμες για την απόφασή του. Όταν, δε, τα στοιχεία διαψεύδουν τις αρχικές του υποθέσεις, εμφανίζεται ένας ακόμη κίνδυνος: αντί να τις αναθεωρήσει, να αναζητήσει σε αυτά μόνο όσα τις επιβεβαιώνουν.
Κρίσιμος είναι και ο τρόπος με τον οποίο συλλέγουμε τα στοιχεία που πρέπει να σταθμίσουμε. Από τον τρόπο αυτόν εξαρτάται η ακρίβεια της διάγνωσης και, κατά συνέπεια, οι λύσεις που θα εξετάσουμε. Σε αυτό ακριβώς το σημείο μπορεί να συμβάλει η τεχνητή νοημοσύνη. Να επεξεργαστεί ακαριαία ένα τεράστιο όγκο πληροφοριών, να εντοπίσει τους κινδύνους και να εκτιμήσει πιθανές επιπτώσεις. Δεν μπορεί όμως να αποφασίσει τι αξίζει να επιδιώξουμε, ποιο κόστος είναι αποδεκτό και ποιος πρέπει να το επωμιστεί. Και αυτό, γιατί τα δεδομένα που χρησιμοποιεί και οι στόχοι που υπηρετεί αποτελούν ανθρώπινες επιλογές. Αν εκχωρήσουμε την κρίση μας στον αλγόριθμο, τότε στις γνωστές δικαιολογίες που επικαλείται όποιος προσπαθεί να αποποιηθεί την ευθύνη, κινδυνεύει να προστεθεί και μία ακόμη: «Έτσι λέει ο αλγόριθμος».
Πράξη δεύτερη: Ο καθορισμός των στόχων.
Εδώ η τεχνική γνώση συναντάται με την πολιτική κρίση. Η τεχνική γνώση προσδιορίζει το εφικτό: τι μπορεί να γίνει και με ποια μέσα. Η πολιτική κρίση καθορίζει το επιθυμητό: ποια από τις εφικτές λύσεις αξίζει να επιλέξουμε για να επιτευχθεί το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα. Ταυτόχρονα, πρέπει να ορίσουμε και τα κριτήρια με τα οποία θα κρίνουμε πότε μια πολιτική επιτυγχάνει πράγματι τον σκοπό της. Στα ευρωπαϊκά προγράμματα, για παράδειγμα, επί σειρά ετών αξιολογούσαμε την επιτυχία κυρίως με βάση την απορρόφηση των πόρων. Η απορρόφηση, όμως, δεν δείχνει αν αναβαθμίστηκαν οι δεξιότητες των εργαζομένων, αν ενσωματώθηκαν νέες τεχνολογίες στην παραγωγική διαδικασία, αν κινητοποιήθηκαν ιδιώτες επενδυτές που θα συνεχίσουν να επενδύουν και μετά τη λήξη της δημόσιας χρηματοδότησης; Αν δεν έγιναν αυτά, πετύχαμε μεν το στόχο της απορρόφησης, αλλά όχι τον σκοπό της πολιτικής. Ένα άλλο παράδειγμα είναι η βιώσιμη ανάπτυξη. Μια χώρα μπορεί να φαίνεται πλουσιότερη επειδή αυξήθηκε η αξία της γης, πολλαπλασιάστηκαν οι επισκέπτες ή εισέρρευσαν περισσότερα κεφάλαια. Το κρίσιμο, όμως, είναι αν αυτή η δραστηριότητα ενισχύει την παραγωγική της ικανότητα και διευρύνει τις επιλογές της για το μέλλον: αυτό θα συμβεί όταν η ενεργειακή μετάβαση δημιουργεί εγχώριες επιχειρήσεις, νέες ειδικότητες και αλυσίδες αξίας· ο τουρισμός ενισχύει την αγροδιατροφή και τη βιομηχανία· η ναυτιλία δημιουργεί ζήτηση για τεχνολογία που σχεδιάζεται και παράγεται στην Ελλάδα· και τα πανεπιστήμια μετατρέπουν τη γνώση σε προϊόντα, υπηρεσίες και νέες επιχειρήσεις.
Πράξη τρίτη: Η στάθμιση των επιλογών
Αφού καθορίσουμε τι θέλουμε να πετύχουμε, περνάμε σε αυτό που ο Σπύρος Παππάς αποκαλεί «τεχνοκρατία»: εξετάζουμε με ποιους τρόπους μπορούμε να το πετύχουμε και ποιος από αυτούς είναι ο καταλληλότερος.
Εδώ μπορούμε να ακολουθήσουμε δύο διαδρομές. Στην πρώτη, την rules-oriented, ξεκινάμε από το ισχύον πλαίσιο και αναζητούμε την καλύτερη λύση μέσα στα όριά του. Στη δεύτερη, την results-oriented, ξεκινάμε από το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αναζητούμε τη λύση που το υπηρετεί καλύτερα και στη συνέχεια εξετάζουμε πώς μπορεί να ενταχθεί στο ισχύον πλαίσιο – ή ποια σημεία του χρειάζεται να αλλάξουν. Η διαφορά έχει μεγάλη σημασία, γιατί οι δύο διαδρομές δεν οδηγούν κατ’ ανάγκην στην ίδια λύση. Επίσης, η καλύτερη λύση από τεχνική άποψη δεν είναι κατ’ ανάγκην και η καταλληλότερη πολιτική επιλογή. Στην πολιτική, καμία επιλογή δεν είναι ουδέτερη ως προς τις συνέπειές της: μπορεί να υπηρετεί έναν στόχο και ταυτόχρονα να δυσκολεύει έναν άλλο, να ωφελεί κάποιους και να επιβαρύνει άλλους. Πριν αποφασίσουμε, επομένως, πρέπει να σταθμίσουμε τα οφέλη, τα βάρη και τους κινδύνους κάθε επιλογής.
Ας το δούμε μέσα από τέσσερα παραδείγματα.
1) Στο μεταναστευτικό ζήτημα, η τεχνική γνώση είναι αναγκαία για την αποτύπωση των ροών, των αναγκών και των δυνατοτήτων της διοίκησης σε κάθε στάδιο: από τη διάσωση και την ταυτοποίηση έως την εξέταση των αιτημάτων ασύλου, την ένταξη όσων λαμβάνουν διεθνή προστασία και την επιστροφή, με τις εγγυήσεις του δικαίου, όσων δεν τη δικαιούνται. Το ερώτημα είναι πώς θα συνδυαστούν η προστασία της ζωής και των δικαιωμάτων με την υποχρέωση του κράτους να προστατεύει τα σύνορά του και να διαφυλάσσει την κοινωνική συνοχή. Συνεπώς, εδώ, το δίλημμα «ασφάλεια ή ανθρωπιά» είναι παραπλανητικό.
2) Στο ζήτημα της ενεργειακής μετάβασης, η μείωση των εκπομπών πρέπει να σταθμίζεται μαζί με την ενεργειακή ασφάλεια, την ανταγωνιστικότητα και το κοινωνικό κόστος. Αν η μετάβαση μεταφέρει τη βιομηχανική δραστηριότητα σε οικονομίες με χαμηλότερα περιβαλλοντικά πρότυπα, θα μετατοπίσει τις εκπομπές αντί να τις μειώσει και θα αποτύχει τόσο οικονομικά όσο και περιβαλλοντικά. Το ερώτημα είναι πώς η πράσινη μετάβαση θα οικοδομήσει τη βιομηχανία του μέλλοντος εντός Ευρώπης. Άρα και εδώ το δίλημμα «πράσινη μετάβαση ή βιομηχανία» είναι παραπλανητικό.
3) Στο ζήτημα του κοινωνικού κράτους, η κοινωνική προστασία πρέπει να σταθμίζεται μαζί με τις δημοσιονομικές αντοχές. Αν οι σχετικές δαπάνες υπερβαίνουν διαρκώς τις δυνατότητες της παραγωγικής βάσης που τις χρηματοδοτεί, ο λογαριασμός μεταφέρεται στην επόμενη γενιά, η οποία δεν βρίσκεται ακόμη στο τραπέζι. Το ερώτημα είναι πώς θα προστατεύσουμε το παρόν χωρίς να υποθηκεύσουμε το μέλλον. Συνεπώς, και εδώ το δίλημμα «κοινωνική προστασία ή δημοσιονομική υπευθυνότητα» είναι παραπλανητικό.
4) Ας δούμε ως τελευταίο παράδειγμα την ελευθερία της έκφρασης. Η δημοκρατία οφείλει να την προστατεύει, αλλά ταυτόχρονα να προστατεύει και την ακεραιότητα του δημόσιου διαλόγου. Αν δεν αντιδράσει στην οργανωμένη παραπληροφόρηση, αφήνει περιθώριο στη χειραγώγηση· αν αντιδράσει υπερβολικά, κινδυνεύει να πλήξει τον πλουραλισμό και την ελεύθερη κριτική. Το ζητούμενο, επομένως, είναι πώς θα θωρακίσουμε τον δημόσιο διάλογο χωρίς να περιορίσουμε την ελευθερία του λόγου.
Τα παραδείγματα δείχνουν ότι η πολιτική στάθμιση δεν είναι μια μηχανική αναζήτηση της μέσης λύσης. Όπου οι στόχοι μπορούν να συνδυαστούν, οφείλουμε να αναζητούμε τη σύνθεση. Όπου, όμως, συγκρούονται, πρέπει να επιλέξουμε: ποιος στόχος θα προηγηθεί, ποιος θα ωφεληθεί, ποιος θα επιβαρυνθεί και ποιος θα αναλάβει τον κίνδυνο. Και ακριβώς επειδή αυτές οι επιλογές δεν είναι μόνο τεχνικές αλλά και πολιτικές, η στάθμιση δεν αρκεί να είναι τεκμηριωμένη. Πρέπει να είναι και διαφανής και δημοκρατικά νομιμοποιημένη.
Πράξη τέταρτη: Η δημοκρατική νομιμοποίηση και η λογοδοσία
Για να είναι μια απόφαση δημοκρατικά νομιμοποιημένη, δεν απαιτείται ομοφωνία. Χρειάζεται, όμως, να πληρούνται δύο βασικές προϋποθέσεις.
Πρώτον, όσοι επηρεάζονται από μια απόφαση πρέπει να ακούγονται πριν αυτή ληφθεί. Όχι μόνο επειδή έχουν αυτό το δικαίωμα, αλλά και επειδή βλέπουν πλευρές του προβλήματος που συχνά δεν είναι ορατές από το κέντρο λήψης των αποφάσεων. Μπορούν να αναδείξουν εμπόδια, να επισημάνουν συνέπειες και να προτείνουν εναλλακτικές λύσεις. Η διαβούλευση, όμως, πρέπει να έχει σαφές αντικείμενο, ουσιαστικό περιεχόμενο και συγκεκριμένη διάρκεια. Διαφορετικά, αντί να βελτιώνει την επιλογή, κινδυνεύει να την αποδυναμώσει, να την καθυστερήσει ή ακόμη και να την ακυρώσει. Όταν η ανάγκη έχει τεκμηριωθεί, οι εναλλακτικές έχουν εξεταστεί, οι συνέπειες έχουν εξηγηθεί και οι αντιρρήσεις έχουν ακουστεί, έρχεται η στιγμή της ευθύνης της επιλογής, ακόμη κι αν κάποιοι εξακολουθούν να διαφωνούν.
Δεύτερον, η απόφαση να υπόκειται σε θεσμικό έλεγχο και λογοδοσία. Το Κοινοβούλιο, τα δικαστήρια και οι ανεξάρτητες αρχές θέτουν όρια στην άσκηση της εξουσίας και απαιτούν από όσους την ασκούν να αιτιολογούν τις αποφάσεις τους. Όμως και οι θεσμοί οφείλουν να λειτουργούν μέσα στα όρια των αρμοδιοτήτων τους και να αιτιολογούν τις δικές τους κρίσεις. Χωρίς θεσμικά αντίβαρα, κινδυνεύουν να γίνουν ανεξέλεγκτοι· υπό κυβερνητικό έλεγχο, κινδυνεύουν να γίνουν πολιτικά εξαρτημένοι.
Και εδώ, επιτρέψτε μου μια ακόμη σύντομη παρένθεση. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η σχέση ανάμεσα στη νομιμοποίηση και τη λογοδοσία είναι πιο σύνθετη, επειδή μια απόφαση συν-διαμορφώνεται συνήθως από περισσότερα θεσμικά όργανα. Μια νομοθετική πράξη μπορεί να ξεκινήσει ως πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, να διαμορφωθεί και να εγκριθεί από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και, στη συνέχεια, να ελεγχθεί ως προς τη νομιμότητά της ή να ερμηνευθεί από το Δικαστήριο. Η διαδικασία αυτή συνδυάζει την εκπροσώπηση των κρατών-μελών με την εκπροσώπηση των πολιτών και δημιουργεί θεσμικά αντίβαρα. Ταυτόχρονα, όμως, διαχέει την ευθύνη και συχνά καθιστά δυσδιάκριτο ποιος λογοδοτεί για το τελικό αποτέλεσμα.
Οι εθνικές κυβερνήσεις, συμμετέχουν ενεργά σε αυτή τη διαδικασία. Οφείλουν να εξηγούν ποια θέση υποστήριξαν, πώς την προετοίμασαν, ποιες συμμαχίες επιδίωξαν, ποιους συμβιβασμούς αποδέχθηκαν και, τελικά, πόσο επηρέασαν το αποτέλεσμα. Γιατί όποιος συμμετέχει στη λήψη μιας απόφασης, αναλαμβάνει και μέρος της ευθύνης για το αποτέλεσμά της
Πράξη πέμπτη: Η οργάνωση της εφαρμογής
Θα επισημάνω πέντε προϋποθέσεις για να οργανωθεί σωστά η εφαρμογή μιας απόφασης.
1) Η επιλογή του κατάλληλου μέσου. Το ίδιο αποτέλεσμα μπορεί να επιδιωχθεί διαφορετικά: με άμεση δημόσια δράση, με ρυθμίσεις ή κίνητρα ή σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα. Ανάλογα με το μέσο κατανέμεται διαφορετικά το κόστος και ο κίνδυνος. Γι’ αυτό, το μέσο δεν πρέπει να επιλέγεται δογματικά, αλλά με βάση τη φύση του προβλήματος που έχουμε να λύσουμε.
2) Ο συντονισμός μεταξύ των αρμόδιων φορέων. Όταν μια πολιτική εμπίπτει στην ευθύνη περισσότερων, πρέπει να είναι σαφές ποιος κάνει τι και πώς συντονίζονται μεταξύ τους. Ας πάρουμε το παράδειγμα των επεκτάσεων του μετρό και του τραμ προς τον Πειραιά. Η επέκταση του μετρό αποφασίστηκε από το τότε Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και του τραμ από το τότε Υπουργείο Μεταφορών. Κάθε έργο αιτιολογήθηκε χωριστά και ακολούθησε δική του διοικητική διαδρομή. Το ερώτημα, όμως, ήταν αν είχε εξεταστεί συνολικά τι χρειαζόταν ο Πειραιάς για να καλύψει τις μεταφορικές του ανάγκες: μετρό, τραμ ή και τα δύο. Η αρμοδιότητα απαντά στο ποιος δικαιούται να αποφασίσει· δεν απαντά στο τι πρέπει να αποφασιστεί. Ανάλογο ζήτημα συντονισμού ανέδειξαν η Αττική Οδός και ο Προαστιακός: δύο έργα με τέτοια τεχνική αλληλεξάρτηση, ώστε ο σχεδιασμός του ενός να μην μπορεί να αγνοεί τον σχεδιασμό του άλλου.
3) Η άρση των διοικητικών εμποδίων. Αναφέρθηκα ήδη στη γραφειοκρατία. Ο εντοπισμός και η κατάργηση των εμποδίων προϋποθέτει πολιτική βούληση, γιατί πίσω από τα πιο πολλά βρίσκονται περιχαρακωμένες αρμοδιότητες, διοικητικές αδράνειες, παρωχημένες αντιλήψεις και νοοτροπίες.
4) Η αξιοκρατία. Ο πολιτικός δεν μπορεί να είναι ειδικός σε όλα· πρέπει, όμως, να γνωρίζει αρκετά ώστε να επιλέγει τα κατάλληλα στελέχη, να αξιολογεί εισηγήσεις και να αντιλαμβάνεται κινδύνους. Όπως η διοικητική επάρκεια δεν είναι τεχνική πολυτέλεια, έτσι και η αξιοκρατία δεν είναι ελιτισμός. Ούτε ευνοεί μία γενιά έναντι μιας άλλης. Αναζητεί τους καταλληλότερους, συνδυάζοντας την εμπειρία με τις νέες δεξιότητες και την ευχέρεια προσαρμογής σε ένα περιβάλλον που αλλάζει.
5) Η επίλυση κάθε ζητήματος στο κατάλληλο επίπεδο. Στην Ελλάδα, υπερβολικά πολλά ζητήματα καταλήγουν στην πολιτική ηγεσία. Όχι επειδή είναι από τη φύση τους πολιτικά, αλλά επειδή δεν επιλύθηκαν εγκαίρως σε τεχνικό ή διοικητικό επίπεδο και, στην πορεία, πολιτικοποιήθηκαν. Έτσι, η πολιτική ηγεσία αναγκάζεται να τα αναλάβει, με αποτέλεσμα να αφιερώνει λιγότερο χρόνο στα κρίσιμα θέματα. Και στην πολιτική, όπως και στον πόλεμο, ο πιο σπάνιος πόρος είναι ο χρόνος.
Πράξη έκτη: Ο συγχρονισμός του τεχνικού και του πολιτικού χρόνου
Η πορεία κάθε απόφασης εκτυλίσσεται σε δύο χρόνους που σπάνια συμπίπτουν: τον τεχνικό και τον πολιτικό. Τεχνικός είναι ο χρόνος που απαιτείται για την προετοιμασία και την εφαρμογή μιας απόφασης. Πολιτικός είναι ο χρόνος που απομένει προτού μεταβληθούν οι συνθήκες, οι πολιτικοί συσχετισμοί ή η ίδια η κυβέρνηση. Ο τεχνικός χρόνος, συχνά, υπερβαίνει τον διαθέσιμο πολιτικό χρόνο. Και κάθε καθυστέρηση μεγαλώνει αυτή την απόσταση, αυξάνοντας τον κίνδυνο αποτυχίας.
Ας δούμε δυο όψεις της αναντιστοιχίας ανάμεσα στον τεχνικό και τον πολιτικό χρόνο.
Πρώτον, ο χρόνος ωρίμανσης μιας πολιτικής. Για παράδειγμα, η διαφοροποίηση της παραγωγικής βάσης μιας χώρας είναι αδύνατον να ολοκληρωθεί μέσα σε μία κυβερνητική θητεία. Όλοι συμφωνούμε ότι η δημιουργία βιομηχανικών αλυσίδων αξίας, οικοσυστημάτων έρευνας και καινοτομίας, αξιόπιστων εκπαιδευτικών συστημάτων και διεθνώς ανταγωνιστικών επιχειρήσεων απαιτεί χρόνο πέρα από τις εναλλαγές των κυβερνήσεων. Εδώ ακριβώς δοκιμάζεται και η πολιτική υπευθυνότητα: να επενδύεις σήμερα σε αποτελέσματα που θα φανούν όταν θα κυβερνά άλλος.
Δεύτερον, το κόστος της αναβολής μιας πολιτικής. Όσο καθυστερεί μια απόφαση, το πρόβλημα μπορεί να αλλάξει μέγεθος ή χαρακτήρα και οι διαθέσιμες λύσεις να περιοριστούν. Έτσι, μια απόφαση που θα μπορούσε να ληφθεί εγκαίρως καταλήγει να επιβληθεί υπό πίεση και με μεγαλύτερο κόστος. Ο πειρασμός της αναβολής είναι πάντως μεγάλος, καθώς δεν φέρει υπογραφή και το κόστος δεν εμφανίζεται ούτε στον προϋπολογισμό ούτε στην κάλπη. Απλά, μεταφέρεται στην επόμενη κυβέρνηση, στην επόμενη γενιά ή στον πιο αδύναμο πολίτη. Γι’ αυτό η μη απόφαση είναι απόφαση – και κρίνεται.
Πράξη έβδομη: Η αξιολόγηση και η απόδοση ευθυνών.
Θα επισημάνω τρία κρίσιμα σημεία.
Πρώτον, η σύγκριση με τον αρχικό στόχο. Τι άλλαξε με την απόφαση; Τι δεν είχε προβλεφθεί; Τι λειτούργησε και τι όχι κατά την εφαρμογή της; Τα συμπεράσματα αυτής της αξιολόγησης πρέπει να οδηγούν, όπου χρειάζεται, στη διόρθωση της πολιτικής και να αξιοποιούνται στις επόμενες επιλογές. Όταν τα δεδομένα αλλάζουν ή η αρχική επιλογή αποδεικνύεται λανθασμένη, η αναθεώρησή της δεν είναι ομολογία αποτυχίας. Είναι ένδειξη υπευθυνότητας και αξιοπιστίας.
Δεύτερον, η απόδοση των ευθυνών. Στην πολιτική η ευθύνη διαχέεται εύκολα: έφταιξε η διοίκηση, οι προηγούμενοι, οι Βρυξέλλες, τα συμφέροντα…. Όλοι αυτοί οι παράγοντες μπορεί πράγματι να επηρέασαν. Δεν αναιρούν, όμως, την ευθύνη καθενός, αρκεί να είναι σαφές το ποιος αποφασίζει και ποιος εφαρμόζει. Όπως η αποτυχία έχει υπευθύνους, έτσι και η επιτυχία έχει συντελεστές. Ένα κράτος που διαχέει την ευθύνη όταν αποτυγχάνει και προσωποποιεί την επιτυχία όταν επιτυγχάνει, δεν αδικεί μόνο τους συντελεστές της, αλλά υπονομεύει και τη θεσμική του συνέχεια.
Τρίτον, ο υπεύθυνος δημόσιος διάλογος. Η λογοδοσία δεν αφορά μόνο όσους αποφασίζουν, αλλά και όσους τους κρίνουν δημόσια. Η κριτική αποκτά αξία όταν τεκμηριώνεται, συνοδεύεται από πειστική εναλλακτική και αναθεωρείται όταν τα γεγονότα τη διαψεύδουν. Διαφορετικά, ο δημόσιος διάλογος εύκολα διολισθαίνει στην υπερβολή, οξύνει τον θυμό και τροφοδοτεί τον λαϊκισμό
Κάπου εδώ πέφτει η αυλαία των επτά πράξεων. Και, όπως φάνηκε, μια πολιτική απόφαση κάθε άλλο παρά μονόπρακτο είναι. Ένα νήμα, όμως, συνδέει και τις επτά πράξεις: η συνέχεια του κράτους και της διοίκησης. Και αυτή αποκτά σημασία όταν ο χρόνος που απαιτεί μια πολιτική ή ένα έργο εκτείνεται σε περισσότερες από μία κυβερνητικές θητείες.
Άλλωστε, σε μια ώριμη πολιτεία, ένα έργο μπορεί να σχεδιαστεί από μία κυβέρνηση, να συνεχιστεί από την επόμενη και να ολοκληρωθεί από μια τρίτη, χωρίς καμία να θεωρεί ότι η αναγνώριση της συμβολής των προηγουμένων μειώνει τη δική της. Το μείζον δεν είναι ποια κυβέρνηση θα το εγκαινιάσει, αλλά αν θα είναι έτοιμο όταν το χρειάζεται η χώρα. Αυτή η συνέχεια λειτουργεί μόνο προς όφελος της χώρας.
Ας δούμε τώρα τι συμβαίνει όταν αυτή η συνέχεια διακόπτεται, μέσα από ένα παράδειγμα από την ιδιαίτερη πατρίδα μου τη Χίο. Εδώ και δεκαετίες υπάρχει η αίσθηση ότι οι δυνατότητές της υπερβαίνουν όσα τελικά επιτυγχάνει. Κι’ όμως, δεν έλειψαν ούτε οι προσπάθειες ούτε οι πόροι. Αυτό που έλειψε διαχρονικά ήταν ένα μακροπρόθεσμο σχέδιο με σταθερό προσανατολισμό, ανεξάρτητα από τις εναλλαγές της πολιτικής ηγεσίας. Ένα τέτοιο σχέδιο οφείλει να απαντά σε ορισμένα ουσιώδη ερωτήματα: Τι οικονομία θέλουμε για το νησί; Πώς μπορούν η ναυτιλία, η μαστίχα, η αγροδιατροφή, η ενεργειακή μετάβαση, ο τουρισμός και η εκπαίδευση να συνθέσουν ένα διαφοροποιημένο, ανταγωνιστικό και ανθεκτικό παραγωγικό πρότυπο; Και ποιες υποδομές απαιτούνται για να αποδώσει; Από τις απαντήσεις σε αυτά τα ερωτήματα πρέπει να προκύπτουν τα έργα – όχι το αντίστροφο. Χωρίς αυτές τις απαντήσεις, ο ορίζοντας δεν ξεπερνά την επόμενη εκλογική αναμέτρηση, οι διεκδικήσεις παραμένουν αποσπασματικές και κάθε συζήτηση για ένα έργο – είτε ολοκληρώθηκε είτε έμεινε ημιτελές – περιστρέφεται γύρω από το ποιος το πρότεινε, ποιος το υποστήριξε και ποιος αντιτάχθηκε σε αυτό.
Η ασυνέχεια έχει και ένα πρόσθετο κόστος. Ας δούμε δυο περιπτώσεις:
Στην πρώτη, ο πολιτικός εξαγγέλλει μια νέα, μεγαλύτερη υποδομή που προορίζεται να αντικαταστήσει την υφιστάμενη. Η κατασκευή της όμως καθυστερεί εξαιτίας αστοχιών στη χωροθέτηση ή στην ωρίμανση και την αδειοδότηση. Στο μεταξύ, η προοπτική της αντικατάστασης γίνεται άλλοθι για να μη συντηρείται ή να μην αναβαθμίζεται η υποδομή που ήδη λειτουργεί και εξυπηρετεί τις ανάγκες. Καταλήγουμε έτσι χωρίς τη νέα υποδομή και με την παλιά να έχει απαξιωθεί.
Στη δεύτερη περίπτωση, η ασυνέχεια εκδηλώνεται στον τρόπο με τον οποίο η νέα πολιτική ηγεσία αντιμετωπίζει ένα έργο που παραλαμβάνει από την προηγούμενη. Συχνά, αντί να το συνεχίσει και να το βελτιώσει, επιχειρεί να το οικειοποιηθεί ξαναγράφοντας την ιστορία του: αλλάζει την ονομασία, υποβαθμίζει όσα έχουν ήδη γίνει και το παρουσιάζει σαν να το ξεκίνησε η ίδια. Έτσι, διακόπτεται η συνέχεια της διοίκησης, απαξιώνεται η συσσωρευμένη εμπειρία της και αποθαρρύνονται εκείνοι που εργάζονται με συνέπεια για να προχωρήσει ένα άλλο έργο, όταν αισθάνονται ότι η συμβολή τους μπορεί αύριο να αποσιωπηθεί.
Και εδώ ακριβώς φαίνεται η διαφορά ανάμεσα στη φιλοδοξία και τη ματαιοδοξία στην πολιτική. Ο φιλόδοξος έχει αρκετή αυτοπεποίθηση ώστε να αναγνωρίζει τη συμβολή όποιου προηγήθηκε. Ο ματαιόδοξος, αντίθετα, πιστεύει ότι, για να πιστωθεί το έργο, πρέπει να τη διαγράψει. Το επικοινωνιακό όφελος μπορεί να είναι πρόσκαιρο· το θεσμικό κόστος, όμως, είναι μακροπρόθεσμο.
Θεσμική συνέχεια δεν σημαίνει, βέβαια, να υιοθετούμε άκριτα κάθε προηγούμενη επιλογή, αλλά να κρατάμε ό,τι λειτουργεί, να διορθώνουμε ό,τι χρειάζεται βελτίωση και να αναθεωρούμε ό,τι δεν υπηρετεί πλέον τον σκοπό του, πάντα τεκμηριωμένα και με κριτήριο το δημόσιο συμφέρον.
Ολοκληρώνω με τέσσερις εικόνες που συνοψίζουν τι χρειάζεται μια πολιτική απόφαση για να αντέξει στη δοκιμασία της εφαρμογής.
Εικόνα πρώτη: το έδαφος. Κάθε κατασκευή προϋποθέτει καλή γνώση του εδάφους. Ο μηχανικός μελετά τη μορφολογία, τη σύσταση και τις αντοχές του, υπολογίζει τα φορτία και τις δυνάμεις που θα δεχθεί και επιλέγει ανάλογα τη θεμελίωση. Στην πολιτική, το έδαφος είναι τα πραγματικά δεδομένα και συνθήκες, οι δυνατότητες και οι περιορισμοί. Πάνω σε αυτά θεμελιώνεται κάθε απόφαση· χωρίς αυτά, ακόμη και ο πιο φιλόδοξος σχεδιασμός παραμένει ευάλωτος.
Εικόνα δεύτερη: τα θεμέλια. Δεν φαίνονται, αλλά καθορίζουν πόσο βάρος και ποιες καταπονήσεις μπορεί να αντέξει ένα οικοδόμημα. Και οι αστοχίες συνήθως αποκαλύπτονται όταν είναι πια αργά. Τα θεμέλια μιας χώρας είναι κυρίως το κράτος δικαίου, η λειτουργία των δημοκρατικών θεσμών, η θεσμική συνέχεια, η αποτελεσματικότητα της διοίκησης, η παιδεία, η αξιοκρατία και η κοινωνική συνοχή. Η αντοχή τους δοκιμάζεται σε μια πανδημία, έναν πόλεμο, μια μεγάλη φυσική καταστροφή ή μια βαθιά οικονομική ή τεχνολογική ανατροπή. Όπως, λοιπόν, ο μηχανικός φροντίζει τα θεμέλια πριν δοκιμαστεί το οικοδόμημα, έτσι και ο πολιτικός οφείλει να τα ενισχύει πριν ξεσπάσει η κρίση. Στις Βρυξέλλες, αυτό το ονομάζουμε «ανθεκτικότητα».
Εικόνα τρίτη: το μέτρο. Στην αρχιτεκτονική, το μέτρο βρίσκεται στη σωστή αναλογία κάθε μέρους προς το σύνολο. Χωρίς μέτρο, όσο άρτια και αν είναι τα επιμέρους στοιχεία το οικοδόμημα δεν θα ισορροπήσει. Το ίδιο ισχύει και στην πολιτική. Μέτρο σημαίνει σωστή αναλογία ανάμεσα στον σκοπό και στα μέσα, στο όφελος και στο κόστος, στις άμεσες ανάγκες και στις μακροπρόθεσμες συνέπειες. Σήμερα, 22 Σεπτεμβρίου, λίγες ώρες πριν από τη φθινοπωρινή ισημερία, έρχεται η ίδια η φύση να μάς προσφέρει μια εικόνα μέτρου, με το φως και το σκοτάδι, την ημέρα και τη νύχτα, να βρίσκονται για μια στιγμή σχεδόν σε απόλυτη ισορροπία.
Εικόνα τέταρτη: το φως. Ένα οικοδόμημα χρειάζεται φως, για να φαίνονται καθαρά τόσο η δομή όσο και οι αδυναμίες του. Στη δημοκρατία, αυτόν τον ρόλο έχει η διαφάνεια. Δεν εγγυάται ότι μια απόφαση είναι ορθή· επιτρέπει, όμως, στον πολίτη να γνωρίζει ποιο πρόβλημα επιδίωξε να λύσει, σε ποια δεδομένα στηρίχθηκε, ποιες εναλλακτικές εξετάστηκαν, ποιοι συμμετείχαν στη διαμόρφωσή της και ποιο ήταν το αποτέλεσμά της. Διαφάνεια, βέβαια, δεν σημαίνει ότι κάθε κρατική διαδικασία πρέπει να είναι δημόσια. Η εθνική ασφάλεια, η προστασία των προσωπικών δεδομένων ή μια κρίσιμη διαπραγμάτευση απαιτούν εμπιστευτικότητα. Κάθε εξαίρεση, όμως, πρέπει να αιτιολογείται, να περιορίζεται στο αναγκαίο και να υπόκειται σε θεσμικό έλεγχο.
Συμπερασματικά, όταν η απόφαση στηρίζεται σε γερά θεμέλια, τηρεί το μέτρο και είναι διαφανής, τότε μπορεί να αντέξει στη δοκιμασία της εφαρμογής.
Κλείνοντας, επιστρέφω στο ερώτημα που έθεσε ο Σπύρος Παππάς στην πρόσκληση για την αποψινή συνάντηση: υπάρχει πράγματι απόσταση ανάμεσα στην πολιτική και την τεχνοκρατία;
Δεν θα μιλούσα για «απόσταση» αλλά για «διάκριση». Μια διάκριση που έχω βιώσει προσωπικά και, στην Ελλάδα, έχω πληρώσει και πολιτικά επειδή επέμενα να δίνω σημασία στην τεχνική διάσταση των πολιτικών ζητημάτων. Γι’ αυτό, αρκετοί με χαρακτήριζαν «τεχνοκράτη», σχεδόν ως μομφή· σαν να επρόκειτο για ένα ελάττωμα που με καθιστούσε ακατάλληλο για την πολιτική.
Σήμερα, ύστερα από τόσα χρόνια και έχοντας περάσει από όλες τις θέσεις του τραπεζιού, δεν θεωρώ πλέον γόνιμη αυτή τη διάκριση. Στην πολιτική επιλέγεις τους στόχους, σταθμίζεις τις συνέπειες και αναλαμβάνεις την ευθύνη. Η τεχνική γνώση σου επιτρέπει να κρίνεις αν οι στόχοι αυτοί μπορούν να γίνουν πράξη, με ποιον τρόπο και με ποιο κόστος. Οι δυο λειτουργίες είναι συμπληρωματικές· η μια δεν μπορεί να υποκαταστήσει την άλλη.
Φίλες και φίλοι,
Για όλους εμάς που έχουμε περάσει ή περνάμε μεγάλο μέρος της ζωής μας στο εξωτερικό, η Ελλάδα παρέμεινε σταθερό σημείο αναφοράς. Στη διαδρομή μας, αποκτήσαμε γνώση και εμπειρία, δημιουργήσαμε δίκτυα, ήρθαμε σε επαφή με νέες ιδέες και εξοικειωθήκαμε με άλλες μεθόδους εργασίας και πρότυπα οργάνωσης. Όλα αυτά συνθέτουν ένα πολύτιμο εθνικό κεφάλαιο – ένα αγαθό που ο Σπύρος Παππάς έχει αποκαλέσει εύστοχα «το σύγχρονο Χρυσόμαλλο Δέρας».
Την αναζήτηση αυτού του κεφαλαίου και την επιστροφή του στην πατρίδα συμβολίζει το ταξίδι της Αργούς. Η επιστροφή αυτή προϋποθέτει όμως, αμοιβαιότητα: από εμάς, τους σύγχρονους Αργοναύτες, τη διάθεση να θέσουμε το μερίδιό μας στην υπηρεσία ενός κοινού σκοπού· και από την Ελλάδα, θεσμούς ικανούς να υποδέχονται και να αξιοποιούν αυτή την προσφορά.
Όπως, λοιπόν, η πατρίδα δεν έγινε όριο του ορίζοντά μας, έτσι και η απόσταση δεν πρέπει να γίνει όριο της προσφοράς μας.
Σας ευχαριστώ θερμά.
